第４　不開示情報の判断
1 　原告は、本件各行政文書には、情報公開法5条3号、6号に該当する不開示情報が記録されているとはいえないと主張する。
　この主張は、法5条３号、6号に関する解釈を誤り、また、事実に基づかない単なる憶測に基づいた主張であって失当であるが。個別に反論するに先立ち、反論の前提となる法5条各号該当性の判断の構造及び同法上の「情報」の意義につき所要の範囲で論ずることとする。
2 　情報公開法における「情報」の意義及び判断構造

　第一に、情報公開法における「情報」とは、法5条各号該当性の判断対象である。すなわち、法5条各号該当性の判断は、行政文書に記録された「情報」を対象として行うものであり、該当性の判断の前提として、判断対象たる「情報」を把握する必要があることはいうまでもない。換言すれば、「情報」の把握は、法5条各号に関する判断に先行して行われるべきであって、その判断と切り離して行わなければならない（不開示情報の判断構造）。そして、「情報」のうち、法5条各号のいずれかに該当するものを「不開示情報」という。

　第二に、実際に「情報」を把握するに当たっては、いかなるものが一個の「情報」となるか、すなわち「情報の単位」を決定しなければならないが、情報公開法における「情報」とは、ある事象、事柄を伝達することができるものとして、社会通念上独立して一体的なものとなっているということができる範囲で、一個の情報となると解される。

　ところで、情報公開法は、不開示情報の要件を定める同法5条各号、数個の情報の一部に係る部分開示義務を創設した同法6条1項、一個の情報の一部分に係る部分開示義務を創設した同条2項、第三者に対する意見書提出の機会の付与等に関する同法13条1項、2項の各規定において「情報」の概念を用いている。法は、この意義について特に定義規定を置いていないが、「情報」という言葉は、一般的な語義としては「ある事柄についての知らせ」というように解されている（新村出編・広辞苑第五版1331ページ）。

　このような「情報」の語義に関する一般的理解を前提として、情報公開法上の「情報」の意義について以下検討する。
(1) 不開示情報の判断構造
　この点を検討するに際しては、①情報公開法は、不開示事由を、「情報」の属性として規定しており、不開示事由の存否の判断をする場合、それに先行するものとして情報の存在を必要としていると解されること（不開示情報該当性の判断構造）、②そもそも、法は、不開示事由の存否とは直接関係しない規定においても、「情報｣の概念を用いていること（不開示事由を離れた「情報｣の用語法）に注目することが必要である。
ア 法5条各号該当性の判断構造
(ア) 　情報公開法は、同法5条で「行政機関の長は、開示請求があったときは、開示請求に係る行政文書に次の各号に掲げる情報（以下「不開示情報」という。）のいずれかが記録されている場合を除き、開示請求者に対し、当該行政文書を開示しなければならない。」として行政文書の開示義務を定め、同条各号において、それに対する除外事由（開示義務不発生及び開示禁止の事由）としての不開示情報を列記している。ここで、同条の規定の構造を検討すると、不開示情報としては、同条1、2、5、6号においては、ある事項「に関する情報（事項的な要素）であって、情報を「公にすることにより」、ある支障が生じる「おそれがあるもの（ただし、1号前段に関しては『特定の個人を識別することができるもの』とする。）」（定性的な要素）を不開示情報と定めているほか、同条3、4号においては、ある支障が生じる「おそれがあると行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報」という規定とし、定性的な要素のみを掲げている。
(イ) 　このような規定の構造からみると、不開示事由の存否の判断に関しては、事項的な要素の判断と定性的な要素の判断という2種類の判断があるが（同法3号、4号に関しては定性的な要素の判断のみであるが、他の号に関しては事項的な要素と定性的な要素の2段階の判断となる。）、そのいずれの判断も、情報の属性の判定という性格を有することはいうまでもない。

　これを定性的な要素の判断に即していうと、その判断は、情報を公にすることによる各号所定の支障のおそれの有無の判断（ただし、1号前段に関しては、特定の個人を識別できるか否かの判断となる。）であるから、そこにいう「公にされる」情報とは。上記支障のおそれの有無に関する評価を行う対象であって、評価以前の事実としての情報にほかならない。

　また、このような条文の構造を離れても、そもそも法律上の判断は、その対象となる事実を特定した上でその事実に対する法律的評価を行うという過程によって初めて行うことが可能となるものであって、不開示情報該当性を判断するに当たっても、その判断対象を確定しないうちからその判断そのものを進めるなどということは、背理であり、論理的にも不可能なことというべきである。
イ 不開示事由を離れた「情報」の用語法
　情報公開法は、以下に見るとおり、13条（「第三者に関する情報」）、6条などにおいては、不開示事由を離れて、「情報」を規定の要素としている。このことからは、法が、情報の概念を不開示事由の規定から独立したものと位置づける立法政策を採用していることが看取される。このような立法においては、情報の単位は、不開示事由の存否とは独立に、これに先だって判定されるべきことであるのが明らかであるといえよう。
(ア) 　法6条1項は、「行政文書の一部に不開示情報が記録されている場合において、不開示情報が記録されている部分を容易に区分して除くことができるとき」に部分開示を義務付けるものであるが、その規定上、当該行政文書に、不開示情報以外にも情報（開示情報）が記録されていることを前提としていることは、明らかである。すなわち、「情報公開法要綱案の考え方」（行政改革委員会　平成8年12月16日付け「情報公開法制の確立に関する意見」　総務省行政管理局編・詳解情報公開法465ページ）は、同項に基づく部分開示義務を創設した理由について、「開示請求の対象は行政文書であるが、1つの行政文書に様々な情報が記録されており、開示請求に係る行政文書に不開示情報が記録されているといっても、それが一部分にとどまることがあり得る」（三（3））と述べ、総務省行政管理局編・詳解情報公開法では、このような理由を踏まえ、「開示請求に係る行政文書の一部に不開示情報が記録されている場合」とは、「一件の行政文書に複数の情報が記録されている場合に、各情報ごとに、第5条各号に規定する不開示情報に該当するかどうかを審査した結果、不開示情報に該当する情報がある場合」の部分開示義務を定めた趣旨である旨を解説している（同書84ページ）。

　これらの説明によると、法6条1項は開示請求に係る行政文書に複数の情報が記録されている場合における部分開示義務を定めた規定であること、同項の適用に当たっては複数の情報のそれぞれに対し不開示情報該当性の判断を行うべきことが明らかであって、情報の把握が、法5条各号にいう不開示情報に該当するか否かの判断の前提となることを予定しているというべきである。
(イ) 　また、法5条1号前段は、不開示情報として「個人に関する情報（中略）であって、当該情報に含まれる氏名、生年月日その他の記述等により特定の個人を識別することができるもの」と規定するところ、この規定は、個人識別性に要保護性を見出して不開示事由としたものであるが、文理上明らかなように、問題となる情報から、それに含まれる氏名、生年月日その他の記述等（これにより特定の個人を識別することができるようになる記述等）を除いたその余の部分も、（他の情報との照合によるまでもなく）一つの不開示情報を構成することを前提としたものと解される。このことは、法6条2項が、法5条1号の情報が記録されている場合に、その中から特定の個人を識別することができることとなる記述部分を特に除く部分開示を可能としていることからも裏付けられる。仮に、法が不開示事由ごとに情報の範囲が決まるとの立場によっているのであれば、これにより特定の個人を識別することができるようになる氏名、生年月日その他の記述等だけで不開示情報（個人識別情報）を構成するとし、これのみを同号前段の例示として掲げるべきところである。しかるに、情報公開法は、このような立法をしなかったのであるから、個人識別性のある範囲の情報というように、不開示事由ごとに情報の単位を決めるという制度を予定していないことは疑いがない。
(ウ) 　そのほか、法13条は、第三者に対する意見書提出の機会の付与等に関して規定するが、この規定もまた、不開示事由の判断とは別に、それに先立って、情報の同一性、範囲等を把握することができることを前提にしていることが明らかである。
(エ) 　このように、情報公開法は、不開示事由を離れた概念として「情報」の語を用いた規定を置いているところ、「情報」というような法適用上の基礎的な概念につきその意味内容を各個の条文に応じ相対的に解釈すべきことを示唆する規定上の根拠も見当たらず、かえって統一的に解すべきことは既述のとおりである。したがって、法の解釈としては、「情報」の同一性、範囲は、不開示事由の判断とは別に、これに先行して判定すべきものであると理解するのが正当である。
ウ 最高裁判所判例の検討
　地方公共団体の情報公開条例の非公開事由の判断と情報の単位の判定との関係につき、最高裁判所も同趣旨の判断手法を採用している。すなわち、初期の判例である大阪府知事交際費訴訟差戻前上告審判決（最高裁平成6年1月27日第一小法廷判決・民集48巻1号53ページ）（注3）及び大阪府水道部懇談会会議費訴訟判決（最高裁平成6年2月8日第一小法廷判決・民集48巻2号255ページ）（注4）において、まず情報をとらえた上で、当該情報に非公開事由があるか否かを論ずるという論理構成を示していた。さらに、大坂府知事交際費訴訟差戻後上告審判決（最高裁平成13年3月27日第三小法廷判決・判例時報1749号25ページ）（注5）は同様の論理構成、判断構造を一層明らかにして、「本件文書に記録された昭和60年1月ないし3月の支出に係る本件交際費に関する情報のそれぞれについて、（中略）これらが本件条例8条4号、5号、9条1号に該当するか否かを判断する。」と判示した上、実際にも「交際事務に関する情報であって交際の相手方が識別され得るものが記録されている公文書についていえば、当該情報が本件条例8条4号、5号又は9条1号に該当する場合においては、実施機関は、当該情報のうち交際の相手方の氏名等交際の相手方を識別することができることとなる記述等の部分（中略）を除いた部分を公開しなければならない義務を負うものではな」いと判示している。この判決は、まず特定の情報（すなわち、知事の交際という事柄についての知らせ）を把握した上で。当該情報の中に交際の相手方を識別可能とする部分が含まれることを認定するという論法をとっていることからして、同判決は、「情報」は、不開示事由存否の判断とは別個に、これに先行して決定されるものであることを前提としていると解される。

　これとは逆に、そもそも不開示事由の判断と一体となって情報の単位が決まり、したがってその範囲は肯定される不開示事由ごとに異なるという立場を採り、交際の相手方を識別することができる記述等が不開示情報となるとすれば、その識別ができない記述等は、上記の交際の相手方を識別することができる記述等によって構成される情報（不開示情報）に含まれないこととなる。この場合は、その一個の不開示情報は、交際の相手方を識別することができる部分だけで構成されていることを意味するから、これについて法6条2項で定められているような一個の情報の一部分の開示の問題は生じ得ないはずである（他の情報との関係において、複数の情報のうちの一部のものの開示の問題が生じ得るにすぎない。）。しかるところ、前掲最高裁平成13年3月27日第三小法廷判決は、一個の不開示情報の中における部分開示の要否について取り上げ、行政庁がそのような部分開示の義務を負うとする上告理由を排斥しているのであって、この点もまた、判例が不開示事由ごとに情報の単位が決まるのではなく、不開示事由存否の判断以前の段階において、情報の同一性、範囲等が判定されるものであるとの考えを堅持していることの証左といえる。

　京都府知事交際費訴訟判決（最高裁平成13年5月29日第三小法廷判決・裁判所時報1292号1ページ）（注6）も。前掲最高裁平成13年3月27日第三小法廷判決と同様の理論によるものとみられる。
(2) 情報の単位の判定の在り方
ア 情報とその構成要素としての個々の記述
　まず、情報とは、「ある事柄についての知らせ」であるから、それが完成された段階では、その内容を成す事象、事柄を知らせる機能（伝達機能）を果たし得べきものでなければならない。通常、情報とは、多数の文字、符号その他の構成要素によって成立しているが、それぞれの構成要素は、それだけを孤立させて取り出せば通常多義的であり、少なくとも社会生活上の特定の意味を持たないが、事象、事柄についての一まとまりの知らせ、伝達として統合されることにより、その事象、事柄についての知らせ、すなわち、情報としての意味を獲得するに至るのである。「何年何月何日」という記述を例にとると、これは、もちろん情報の構成要素となり得る単語ないしその連鎖（したがって、それは単独でも辞典的な意味での語義自体は有している。）であるが。それだけでは、事象、事柄の知らせとして社会生活上の特定の意味を持ち得ない。ある日付が、訴訟の提起日として記述されている場合と、台風が襲来した日として記述されている場合とでは。当該日付の持つ、「事象、事柄の知らせ」としての意味は異なる。すなわち、その日付のみによっては、一個の情報は成立せず、他の構成要素（記述等）とあいまち、統合され、一まとまりの事象、事柄の知らせを形作ったと社会通念上評価されるようになって初めて一つの情報（例えば、平成13年5月10日に情報公開法に係る本邦初の訴訟が名古屋地方裁判所に提起されたという情報）を構成するといえるのである。

　このように事象、事柄の一まとまりの知らせ、伝達という現実的な機能の面から情報をとらえ、その範囲を判定することは、情報公開法の立法目的（法1条）にもかなうと考えられるから、同法上の「情報」の概念の解釈も、この見地を基本とするのが相当である。
イ 情報の単位の判定
(ア) 　情報というものの本来的な性質について上述したところを基本として、情報公開法上の「情報」の範囲のとらえ方をいま少し具体的に考えるに当たっては、次のようなことを念頭に置くべきである。

　まず、法5条各号は、「情報」に着目し、「情報」の属性として不開示事由を規定している。したがって、「情報」は、それが法5条各号の定める不開示情報に当たるかどうかを決定することが可能な程度の内容ないし実質を備えたものであることを、情報公開法は予定している。

　また、情報公開法の目的を定める法1条の規定等に照らして考えると、同法における「情報」は、これを公開することにより、社会生活上の特定の意味のまとまりのある内容が伝達され、政府の有するその諸活動を国民に説明する責務を全うすることに客観的に資するといえるような、それ相応のまとまりをもったものであることが想定されているといえる。
(イ) 　以上のような観点を考慮して、各個の行政文書につきそこに記録された一つの「情報」を把握するためには、前記アの情報の伝達機能を基本に据えた上、前記イ（ア）のような情報内容の観点を中心に、文書の体裁等の外形的な事情をも併せ考慮し、社会通念によって判断するほかはない。

　したがって、文書の様式上記載欄が異なるとか、記載されている紙面が別葉にわたるなどという形式的理由のみによって各欄の記述を別個の情報とすることはできない。当該記述等を、ほかの記述等から切り難して眺めても、依然それが事象、事柄の知らせとして社会通念上、切り離す以前と同様の意味を持つのであれば。情報として別個独立したものと考え得るが、そうではなく、その知らせとしての意味が異なってくるか、あるいは知らせとしての意味が消え失せるような場合は、それは、一体的な情報の構成要素にすぎず、それ自体が一個の情報を構成するものということはできないのである。
(ウ) 　以上述べたところに従って、情報の範囲（一個の情報を構成するといえるものは何か）を一般的に述べるとすれば、情報とは、個々の構成要素（語、文字、記号等）が、ある事象、事柄の伝達のために、人為によって統合され、構成され、一体的で、他と独立した知らせとなっていると社会通念上いえるものをいうと解される。
ウ 判例の考え方
　以上のような情報の範囲（単位）のとらえ方は近時の最高裁判所判例にも適合するところである。

　すなわち、前掲最高裁平成13年3月27日第三小法廷判決は、
　
  1. 「歳出額現金出納簿については、各交際費の支出ごとにその年月日、摘要、金員の受払等の関係記載部分が当該交際費に係る知事の交際に関する独立した一体的な情報を成すものとみるべきである」
  2. 「支出証明書については、各交際費の支出ごとにこれに対応する支出証明書に記録された情報が全体として当該交際費に係る知事の交際に関する独立した一体的な情報を成すものとみるべきである」
  3. 「領収書及び請求書兼領収書については、各交際費の支出ごとにこれに対応する領収書又は請求書兼領収書に記録された情報が府の担当者によるメモ書き部分をも含めて全体として当該交際費に係る知事の交際に関する独立した一体的な情報を成すものとみるべ　きである」
　としている。

　これらの文書は、いずれも知事の交際という事柄についての情報を記録したものであり、この判決は、これを前提とした上で、知事の特定の交際活動という事象についての知らせとして、年月日、金員の額、使途、支出先等の記述（を併せたもの）が、他の情報と独立し、かつ、その範囲で一体的な情報を構成しているといえるとしたものとみられる。これら個々の記述等は、すべて、知事の特定の交際活動という事象の知らせを形作るものであると同時に、そのいずれかの記述等を切り離すと、その切り離された記述等は、それだけでは知事の特定の交際活動という事象の知らせとしての意味を失うものであって、その範囲で一体的であるし、また、これら個々の記述等は、すべて知事の特定の交際活動という事象の知らせを成すものであって、それ以外のものを含まないという意味で、独立性を有するといえる。

　さらに、同判決の補足意見（元原利文裁判官）は、交際事務に関する「情報は、通常、交際の相手方の氏名等交際の相手方を識別することができることとなる情報部分（相手方識別部分）とその余の部分（年月日、金額、支出原因等）とから成るところ、相手方の氏名等の相手方識別部分のみを他の情報と切り離してみれば、それ自体は情報として意味のあるものではなくなり、それのみで本件条例8条4号、5号、9条1号に該当するとは到底いえず、その余の部分を合わせて初めて知事の交際事務に関する情報として意味のあるものとなり、その全体が交際の相手方が識別され得る交際事務に関する情報として、上記各号に該当することとなるのである。（中略）したがって、（中略）相手方識別部分だけではなく、この部分を含めて知事の交際事務に関する情報が記録された部分の全体が、（中略）非公開事由に該当する部分ということにならざるを得ない。」と述べて、法廷意見の理論をふえんしているところ、この説示は、正に前記の考え方と一致するものといえる。

　そして、このような考えを踏まえて、同判決は、「非公開事由に該当する独立した一体的な情報を更に細分化し、その一部を非公開とし、その余の部分にはもはや非公開事由に該当する情報は記録されないものとみなして、これを公開することまでをも実施機関に義務付けているものと解することはできない」として、前記の歳出額現金出納簿、支出明細書、領収書等についても、いずれも「当該記載部分を更に細分化して相手方識別部分等その一部のみを非公開としその余の部分を本件条例10条に基づいて公開しなければならないものとすることはできない」と判示しているところである。

　次に、前掲最高裁平成13年5月29日第三小法廷判決は、資金前渡金受払表につき、その摘要欄は、独立した一体的な情報の一部分にすぎないとする趣旨の判断を示しており、1件ごとの交際費の支出の年月日、摘要、支払額等の記載（を併せたもの）が独立した一体的な情報（一個の情報）を構成するものと解しているとみられる。そうすると、この判決は、情報の単位の把握について、大阪府知事交際費訴訟差戻後上告審判決の考え方を踏襲したものということができ、また、これまでに述べた情報の範囲のとらえ方は、この判決とも合致するということができる。
戻る